історія органів прокуратури України


історія органів прокуратури України
Статті - Прокурорський нагляд Слово "прокурор" походить від латинського слова, що означає "турбуватися". Уперше прокуратуру було створено в ХIII столітті у Франції для захисту інтересів королівської влади в судах, а пізніше – для переслідування злочинців і поновлення правопорядку.
Історію прокуратури України можна поділити на чотири етапи, починаючи з етапу розвитку прокуратури Російської Імперії. У Росії прокуратуру було створено Указом Петра І від 12 січня 1722 року. В Указі Урядовому Сенату зазначалося: "Надлежит бьіть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которьіе должньї будут рапортовать Генерал-Прокурору".
Прокуратура створювалась у Росії як представницький орган влади імператора. Цей орган мав здійснювати від її імені та за її дорученням постійний нагляд і контроль за діями й рішеннями Урядового Сенату, інших центральних і місцевих установ. Суть самої посади прокурора її засновник Петро І висловив так: "Сей чин яко око наше!".
Функції прокуратури були занадто широкі, але періодично вони змінювались, особливо після судової реформи 1864 року.Починаючи з 1802 року Генерал-прокурор став водночас і міністром юстиції. Посаду Генерал-прокурора, установлену Петром І у 1722 році, за весь час її існування – до жовтня 1917 року, тобто два століття – займали 33 чоловіки3. Першим Генерал-прокурором Російської імперії був П.І. Ягужинський, один із видатних діячів Імперії, а останнім – П.М. Малянтович, з 25 вересня до 25 жовтня 1917 року. На посаді Генерал-прокурора перебували різні особи. Серед них були талановиті державні діячі, такі як П.І. Ягужинський, уродженець України Д.П. Трощинський, славні юристи Н.В. Замятін, Н.В. Муравйов, російський поет Г.Р. Державін та інші.Органи прокуратури, які знаходилися на території тодішньої України, входили до прокурорської системи Росії. Свою діяльність прокурори губерній здійснювали відповідно до закону 1775 року "Учреждения для управлений губерний", де передбачалося, що губернська прокуратура здійснювала нагляд за виконанням указів, розглядом справ у конторах колегій. Прокурори та стряпчі здійснювали нагляд за швидким І законним проходженням справ у судових місцях.Основною функцією органів прокуратури Російської імперії з 1722 року був нагляд за виконанням законів та інших нормативних актів, а з 1864 до жовтня 1917 року прокуратура виконувала функцію державного обвинувачення в судових процесах, нагляд за дізнанням і попереднім слідством слідчого апарату окружних судів, а також нагляд за місцями позбавлення волі.Другий етап розвитку прокуратури України почався з Лютневої революції 1917 року, коли була створена і функціонувала як підсистема державної влади України Українська Центральна Рада (листопад 1917р).Першим законодавчим актом про прокуратуру України був Закон "Про утворення Генерального Суду", у складі якого діяли цивільний, кримінальний та адміністративний департаменти та прокураторія. У прокуратори за штатним розкладом було передбачено посади: старший прокурор, три прокурори, писар І помічник писаря. 4 січня 1918 року Центральна Рада прийняла Закон "Про урядження прокураторського нагляду на Україні", на підставі якого прокуратори створювалися при апеляційних та окружних судах. Прокуратори призначалися Генеральним секретарем судових справ. Наказом Генерального секретаря судових справ №7 від 18 січня 1918 року на посаду старшого прокуратора Генерального суду було призначено Д.В. Маркевича.З квітня до листопада 1918 року в Україні діє Гетьманат, який розпустив Центральну Раду й уряд і скасував усі її закони. Гетьман України П.П. Скоропадський 8 липня 1918 року затвердив ухвалений Радою Міністрів України Закон "Про утворення Державного Сенату", яким регламентувалися питання організації та діяльності прокуратури.У листопаді 1918 р. створено Директорію, яку очолив В. Вінниченко, а пізніше – С. Петлюра. Директорія повернула назву держави – Українська Народна Республіка, скасувала закон гетьманського уряду про утворення Державного Сенату і відновила діяльність Генерального Суду, який отримав назву "Надвищий Суд Української Народної Республіки", до штату якого включалася прокураторія. У січні 1919 року Рада Народних Міністрів УНР затвердила штат Надвищрго Суду, куди входили 7 прокурорів. Директорія УНР, яку очолював С. Петлюра, незабаром перестала існувати.На території України сформувалася Радянська республіка, проголошена в грудні 1917 р. у м. Харкові, та було створено уряд – Народний секретаріат і Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет (ВУЦВК).Третій етап розвитку прокуратури в Україні починається з лютого 1919 р., коли Декрет Ради Народних Комісарів України від 19 лютого 1919 р. скасував усі судові установи, у тому числі і прокурорський нагляд, який діяв на території України до встановлення радянської влади. Тимчасовим Положенням про Народні Суди та революційні трибунали Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР) передбачалося, що вся влада на території УСРР належить:народним судам і радам (з’їздам) народних суддів;революційним трибуналам. При революційних трибуналах було створено народні слідчі; колегії обвинувачів; колегії правозахисників; трибунальні виконавці.28 червня 1922 року постановою ВУЦВК утворено Державну прокуратуру Української СРР. У першому законодавчому акті про прокурорський нагляд "Положення про прокурорський нагляд в УСРР, затвердженому ВУЦВК 28 червня 1922 р., закріплено, що прокуратура засновується в інтересах правильної постановки боротьби зі злочинністю і здійснення нагляду за дотриманням законів.Прокуратура УСРР входила до складу Народного Комісаріату юстиції як окремий відділ, що підпорядковувався безпосередньо Народному Комісару юстиції. Першим прокурором Республіки і комісаром юстиції було призначено М.О. Скрипника. З травня 1925 року введено назву "Генеральний прокурор". Нарком юстиції, він же Генеральний прокурор УСРР, призначався постановою ВУЦВК. Прокуратура УСРР здійснювала нагляд за законністю дій усіх народних комісаріатів, а також адміністративний і судовий нагляд. Судовий нагляд передбачав нагляд за діяльністю всіх органів слідства і дізнання, участь у розпорядчих засіданнях судів, підтримання обвинувачення у кримінальному процесі й участь у цивільному процесі. Крім цього, прокуратура здійснювала нагляд за законністю виконання вироків і тримання увязнених під вартою, а також за правильністю тримання в місцях увязнення.Прокуратура УСРР створювалася на принципах централізації та незалежності від місцевих органів влади. Прокурор УСРР призначав і звільняв прокурорів губерній. При військових І транспортних революційних трибуналах були введені посади військових і транспортних прокурорів, які підпорядковувалися помічникові прокурора Верховного Трибуналу, а після реформи 1922 р. – Верховному Суду республіки. Призначались і звільнялись вони Прокурором УСРР.Після утворення Союзу РСР у грудні 1922 року і прийняття Конституції Союзу РСР, затвердженої II зїздом Рад СРСР у січні 1924 р., було створено Верховний Суд СРСР і Прокуратуру Верховного Суду СРСР. У листопаді 1923 р. на посаду прокурора Верховного Суду СРСР Президія ЦВК СРСР призначила П.А. Красікова.У травні 1925 р. до Конституції УСРР від 1919 року внесено зміни, згідно з якими Прокурор УСРР став іменуватися Генеральним прокурором республіки.17 грудня 1933 р. було створено Прокуратуру Союзу РСР, на яку покладено керівництво діяльністю органів прокуратур усіх союзних республік. Прокуратура Верховного Суду СРСР ліквідувалася.Постановою ВУЦВК від 21 березня 1934 р. в усіх районах УСРР передбачалося створення районних прокуратур з метою поліпшення нагляду за здійсненням революційної законності.Прийнятою 5 грудня 1936 р. Конституцією СРСР установлювалося, що прокурори союзних республік та областей призначаються Прокурором Союзу РСР, а міські та районні прокурори – прокурорами республік.Уся організація та діяльність Прокуратури Союзу РСР регламентувалася правовим актом – "Положенням про Прокуратуру Союзу РСР, прийнятим постановою ЦВК і РНК СССР 17 грудня 1933 р.Таким чином, можна зробити висновок, що на початок 1937 року в СРСР утворилась єдина централізована система органів прокуратури СРСР і прокуратура УРСР увійшла в цю систему.Від 1935 до 1939 рр. – у період грубого порушення прав і свобод людини – Прокуратуру СРСР очолював А.Я. Вишинський, який своєю теорією про докази створював умови для масових репресій. У 1954 р. Вишинський закінчив своє життя самогубством.Після звільнення у 1939 р. А.Я. Вишинського з посади Прокурора СРСР на цю посаду було призначено М.І. Панкратьєва, який працював до 1940 року. З серпня 1940 р. до 19 листопада 1943 р. Прокурором СРСР був В.М. Бочков, за якого у вересні 1943 р. для працівників прокуратури було введено формений одяг. З 4 грудня 1943 року до 4 лютого 1948 р. Генеральну прокуратуру СРСР очолював К.П. Горшенін. У цей період, 19 березня 1946 р., Прокурор СРСР став іменуватися Генеральним прокурором СРСР. З 29 січня 1948 р. до 30 червня 1953 р. Генеральним прокурором Союзу РСР працював Г.М. Софронов. З 1953 р. до лютого 1981 р. Генеральним прокурором Союзу РСР був Р.А. Руденко, який до призначення на посаду працював прокурором Української РСР. У 1945-1946 рр. Р.А. Руденко – Головний обвинувач від СРСР на Нюрнберзькому процесі у справах головних фашистських військових злочинців. Роман Андрійович Руденко, видатний працівник, державний діяч, депутат Верховної Ради СРСР і УРСР кількох скликань, Герой Соціалістичної Праці, очолював Генеральну прокуратуру 27 років і багато зробив для розвитку органів прокуратури Союзу РСР. За його активної участі було розроблено і прийнято ЗО листопада 1979 р. сесією Верховної Ради Союзу РСР Закон СРСР "Про прокуратуру СРСР, який став зразком при розробленні Закону України "Про прокуратуру" в 1991 році.Після Р.А. Руденка посаду Генерального прокурора Союзу РСР протягом семи років займав О.М. Рекунков, який з 1938 р. до 1945 р. служив у лавах Радянської Армії, а з 1945 р. протягом 43 років працював в органах прокуратури. З 23 травня 1988 р. до 15 жовтня 1990 р. на посаді Генерального прокурора СРСР працював О.Я. Сухарєв , а з 27 грудня 1990 року до 29 січня 1992 р. – М.С. Трубін. Це був останній прокурор Союзу РСР.Прокуратуру Української РСР після прийняття Конституції УРСР ЗО січня 1937 року очолювали прокурори, які призначалися Генеральним прокурором СРСР. Органи прокуратури УРСР виконували свої функції незалежно від будь-яких місцевих органів і підпорядковувалися лише Прокурору СРСР. За цей період обов’язки прокурора УРСР виконували декілька відомих правників і державних діячів, серед них Р.А. Руденко, який працював прокурором Української РСР з 1944 до 1953 рр., Д.Х. Панасюк – з 23 вересня 1953 р. до 12 лютого 1963 р. Понад 20 років прокуратуру УРСР очолював Ф.К. Глух, відомий український правник, державний діяч.З 24 січня 1984 року прокурором УРСР працював П.Г. Осипенко, учасник Великої Вітчизняної війни, який пройшов великий більше ніж 40-літній шлях – від помічника прокурора, прокурора області до прокурора республіки. Останнім прокурором Української РСР був М.О. Потебенько, призначений на посаду Генерального прокурора СРСР 27 лютого 1990 р. і звільнений з неї у зв’язку з поданою заявою 3 вересня 1991 року.Четвертий етап історії прокуратури України починається з 1991 р. В історії прокуратури України, як і всієї України, проходять істотні зміни. 24 серпня 1991 р. Верховною Радою України прийнято Декларацію про державний суверенітет. 5 листопада 1991 року Верховна Рада України прийняла Закон "Про прокуратуру", яким покладено початок нового етапу розвитку та діяльності органів прокуратури України. У ст. 5 Закону "Про прокуратуру" чітко визначено основні функції, які виконує прокуратура:нагляд за додержанням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами;нагляд за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями і розслідують діяння, що містять ознаки злочину;розслідування діянь, що містять ознаки злочину;підтримання державного обвинувачення, участь у розгляді в судах кримінальних, цивільних справ і справ про адміністративні правопорушення і господарських спорів у арбітражних судах;нагляд за виконанням законів у місцях попереднього ув’язнення, при виконанні покарань і застосуванні інших заходів примусового характеру, які призначаються судом;нагляд за додержанням законів у Збройних силах і органах Служби національної безпеки України.Крім указаних функцій, у Законі визначається, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені законами України.6 листопада 1991 року постановами Верховної Ради України затверджено "Положення про класні чини працівників органів прокуратури України" і "Дисциплінарний статут прокуратури України".У Конституції України, прийнятій Верховною Радою України 28 червня 1996 року, передбачено ряд положень про прокуратуру. Так, ст.ст. 121-123 Конституції України визначають прокуратуру як єдину систему, її функції, порядок призначення і звільнення Генерального прокурора, строк його повноважень. З урахуванням вимог Конституції Верховною Радою України були внесені відповідні зміни до Закону "Про прокуратуру".Ст. 5 Закону "Про прокуратуру" визначає функції, які цілком відповідають функціям, передбаченим ст. 121 Конституції України, а саме:підтримання державного обвинувачення в суді;представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених законом;нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство;нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.Разом із цим, у Перехідних положеннях Конституції передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, і до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.Відповідно до Закону України "Про прокуратуру" органи прокуратури виконують функції, передбачені ст. 121 Конституції України: нагляду за додержанням і застосуванням законів, досудового слідства, а також функцію координації діяльності щодо боротьби зі злочинністю, яку внесено до Закону 12 липня 2001 року.Закон України "Про прокуратуру" чітко визначає завдання прокурорського нагляду за додержанням законів, принципи організації та діяльності прокуратури, гарантії її незалежності в здійсненні повноважень та ін.Слід визначити, що передбачений Конституцією України (ст. 122) порядок звільнення з посади Генерального прокурора України не сприяє поліпшенню діяльності всієї прокурорської системи. Генерального прокурора України може звільнити з посади Президент України, а Верховна Рада України – висловити йому недовіру, що має наслідком його відставку з посади. У Законі не передбачено механізму взаємних стримувань і противаг, і це приводить до того, що Генеральний прокурор, займаючи таку важливу і відповідальну державну посаду, не може впевнено виконувати свої службові обов’язки, організовувати систему органів прокуратури й управляти нею з урахуванням перспектив її розвитку.Наслідком таких законодавчих упущень є часта зміна Генеральних прокурорів України. Тільки за роки незалежності України, з 1991 до 2003 рр., на посаді Генерального прокурора вже змінилося сім осіб. Зміна Генеральних прокурорів спричиняє до зміни прокурорів областей, міст і районів, що негативно впливає на діяльність органів прокуратури України.В Україні триває процес реформування органів прокуратури. Він повинен здійснюватися з урахуванням реальних умов, що склались у державі в галузі забезпечення законності, захисту прав і свобод громадян, інтересів держави. Водночас деякі "реформатори" намагаються віднести прокуратуру до однієї з гілок влади, не беручи до уваги того, що за тринадцять років незалежності вона переконливо довела спроможність ефективно виконувати свої функції, співпрацювати в Інтересах законності з будь-якою гілкою влади.У Конституції України закріплено права, свободи й обов’язки людини та громадянина, які відповідають сучасним міжнародним стандартам, але не мають детальних Гарантій їх реалізації. Це вимагає від органів прокуратури значно ефективніше захищати конституційні права і свободи громадян. За цих умов виникає питання про розширення функцій прокуратури – закріплення в Конституції України функції нагляду за додержанням прав і свобод людини Й громадянина. У наглядовій діяльності органів прокуратури одним із головних завдань повинен бути захист гарантованих Конституцією України прав і свобод громадян.Джерело глава з підручника:Курочка М.Й., Каржач П.И. Прокурорський нагляд в Україні: Підручник / МВС України, Луган. акад. внутр. справ ім. 10-річчя незалежності України; [За ред. проф. Е.О. Дідоренка]. – Луганськ: РВВ ЛАВС, 2004. – 424 с.§ 2. Основні етапи розвитку прокуратури в Україні
Вивчення історії створення, формування будьякого державного органу допомагає краще зрозуміти, поперше, історичне призначення цього органу, його місце в системі інших державних органів; подруге, історичну необхідність виконання функцій, покладених на цей орган; потретє, в сучасних умовах ужити заходів законодавчого й організаційного характеру, спрямованих на підвищення ефективності його діяльності. Усе це повною мірою стосується й органів прокуратури, діяльність яких ніколи, у жодній державі не оцінювалася однозначно.
Поняття прокуратури походить від латинського (procuro) — піклуюся, забезпечую, запобігаю. При створенні цього органу ідея визначалася аж ніяк не в каральному його призначенні, а в забезпеченні справедливості й законності. Так, призначення прокуратури в Греції та країнах Сходу полягало, поперше, у нагляді за виконанням розпоряджень державної влади, а подруге, у здійсненні обвинувачення в суді («оратори»).
Уперше в Європі прокуратура з’явилася у Франції під час правління короля Пилипа IV, Ордонансами якого від 25 березня 1302 р. засновувалася прокуратура як орган представництва інтересів монарха. Термін «прокурор» став застосовуватися лише на початку XVIII ст. , а до цього відповідні посадові особи у Франції називалися «людьми короля». При цьому функції прокуратури з моменту її виникнення аж ніяк не зводилися до сфери суто правової. Прокурор, як стверджував В. Веретенніков, у точному й повному розумінні є очима короля, за допомогою яких король може стежити за правильністю ходу всього державного механізму.
Королівська влада безпосередньо була зацікавлена у запобіганні злочинам та їх переслідуванні: вищий орган державної влади за відсутності потерпілого сам виступає позивачем у справах кримінальних. Для цього урядова влада або звертається до адвокатського стану, або засновує особливу посаду державного обвинувача. Остання отримала назву «прокуратура».
У значній частині своєї історії прокуратура співпадає з адвокатурою. Зпоміж адвокатів королі обирали деяких осіб для представництва на суді своїх інтересів, переважно фіскальних, і доручали їм ведення окремих справ порізно або всіх справ у певних судах; деякі з них займалися письмовою підготовкою і направленням справ, а інші виступали з усним захистом. Вони набиралися з адвокатської корпорації і після відставки поверталися до неї. За словами І. Я. Фойницького, «Історично … прокуратура вбачається молодшою сестрою адвокатури і належить до однієї з нею сім’ї». Адвокатів також мала і духовна влада у духовних судах.
Під час виконання цих обов’язків прокурор «завжди і в усьому» захищав інтереси королівської корони, більш того, він стежив, щоб будьхто з вельмож самостійно не привласнював собі титули, не втручався у проблеми промислів і торгівлі, заснування університетів. Прокурор спостерігав за призначенням королівських чиновників, оцінюючи, наскільки вони задовольняють встановленим вимогам, за справами релігії та церкви, щоб і тут не порушувалися інтереси корони.
Прокурор також мав право вникати в діяльність по здійсненню судової процедури.
При цьому значне місце в діяльності прокуратури Франції, як, утім, надалі і Росії, до складу якої входила Україна, посідала повинність фіскалату, тобто забезпечення інтересів скарбниці (фіску). Оскільки суд у той час був одним із головних джерел стягнення податків, прокурор мав піклуватися про те, щоб доводити всілякі проступки громадян до відома суду, а також про вигідне для держави судове рішення.
Так у Європі тривало до великої французької революції, під час якої у Франції інститут «людей короля» було скасовано. Їх місце займають королівські комісари, на котрих з 1792 р. було покладено й підтримання обвинувачення перед судом.
Указом від 27 квітня 1722 р. Петром I було засновано російську прокуратуру. Перед нею ставилася мета здійснення контролю за дотриманням законності в діяльності центральних і місцевих органів державної влади. Генералпрокурора Петро І визначив «оком государевим» і «стряпчим про справи державні». Генералпрокурор безпосередньо наглядав за тим, щоб вищий державний орган — Сенат, розглядаючи всі справи, що належать до його компетенції, діяв у суворій відповідності з регламентами та імператорськими указами. Його було наділено повноваженнями й у сфері правотворення: він пропонував Сенату приймати укази з питань, які не врегульовані правом. Йому підпорядковувалися оберпрокурор, прокурори колегій Сенату, провінцій при надвірних судах. Генералпрокурор підпорядковувався тільки імператору. На прокуратуру покладалося також постійне спостереження (нагляд) за відповідністю законам діяльності та рішень піднаглядних їй органів і установ. У разі виявлення порушення законів прокурори пропонували їх усувати й опротестовували незаконні рішення. На них покладалися також спостереження за інтересами скарбниці та нагляд за арештантськими справами.
Після Петра I прокуратура двічі фактично ліквідовувалася, потім її було відновлено імператрицею Єлизаветою Петрівною і сформовано як установу наглядового типу при Катерині II. Під час її правління завершилося формування вертикальної ієрархічної прокурорської системи від центру до повіту. На губернського прокурора (котрий вважався вже «оком генералпрокурора в губернії») та підпорядкованих йому прокурорських працівників покладалися такі завдання: збереження «цілісності влади, встановлень та інтересу імператорської величності», спостереження, «щоб ніхто не збирав із народу заборонених зборів», викорінення «усюди шкідливих хабарів». Вони повинні були дивитися і невтомно піклуватися про збереження будьякого порядку, встановленого законами, в діяльності губернських і повітових органів, у тому числі судів, перевіряти відповідність законам прийнятих ними рішень. Нижча ланка прокуратури наглядала за тим, щоб «у повіті нічого супротивного владі, законам, установам і повелінням імператорської величності не відбувалося». Прокурори охороняли в суді інтереси «осіб безпомічних» (наприклад, глухонімих, неповнолітніх тощо). На них покладалося запобігання порушенням законів, вжиття заходів щодо припинення порушень, опротестування незаконних актів.
Укладачі Судових статутів (1864 р.) при вирішенні питання про прокуратуру орієнтувалися на західноєвропейські зразки. Унаслідок цього змінився «тип» російської прокуратури: з установи наглядової вона була перетворена в основному на орган кримінального переслідування. Однак невірно було б стверджувати, що діяльність пореформеної прокуратури зводилася до підтримання державного обвинувачення в суді, а сама вона була звичайним структурним підрозділом міністерства юстиції або елементом судової системи. Дійсно державне обвинувачення (або кримінальне переслідування) розумілося в той час як уся обвинувальна діяльність прокуратури, від порушення кримінальної справи до підтримання обвинувачення в суді. Після реформи зберігалася єдина ієрархічна система органів прокуратури, що підпорядковувалися генералпрокурору (його функції покладалися на міністра юстиції). Прокурори перебували при «судах», але ніякою мірою не були їм підконтрольні. Навпаки, прокурор спостерігав за дотриманням судами правил їх устрою й діловодства, брав участь у «розгляді дисциплінарних справ судових працівників і опротестовував рішення по них, направляв свої характеристики на суддів міністру юстиції».
Закон підпорядковував прокурору поліцейське дізнання, покладав на нього спостереження за провадженням досудового слідства, в якому поєднувалися керівництво діями судового слідчого та нагляд за законністю його дій і рішень. Прокурор приносив касаційні й апеляційні протести на вироки судів, наглядав за виконанням вироків. При розгляді судами цивільних справ прокуратура виконувала тільки законоохоронну функцію. Прокурори наглядали за дотриманням законності у місцях ув’язнення. За прокурором зберігалося право брати участь у засіданнях губернських органів.
Після Жовтневої революції 1917 року в Росії прокуратуру ліквідували, проте вже в 1922 р. її було відновлено. Вона стала прокуратурою «змішаного» типу, в рамках якої було поєднано функції дореформеної й пореформеної прокуратури — нагляд за виконанням законів і кримінальне переслідування, які було пристосовано до нових умов. Прокуратура створювалася як єдина централізована система з підпорядкуванням нижчих прокурорів лише вищим і Генеральному прокуророві.
Проголосивши незалежність, Україна першою серед колишніх республік СРСР 5 листопада 1991 р. прийняла Закон України «Про прокуратуру», який було введено в дію 1 грудня 1991 р. Саме цей день відзначається як День працівників прокуратури. Цей Закон був одним з перших актів національного законодавства. У складних соціальноекономічних і політичних умовах Генеральна прокуратура України і підпорядковані прокурори твердо стояли і стоять на позиціях утвердження принципів верховенства права і законності, використовують свої повноваження для захисту прав і свобод людини, інтересів держави й суспільства. Керуючись лише законом, вони протистоять спробам різних політичних сил використати прокуратуру в егоїстичних інтересах окремих груп і осіб, вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які вчинили правопорушення.
Протягом останніх років чимало зроблено для вдосконалення правових засад функціонування прокуратури. Найважливішою рисою її конституційного статусу є те, що прокуратура України й надалі залишається незалежною від інших структур, автономною системою державної влади, на яку покладено важливі функції, що пов’язані із стримуванням злочинності й покращанням стану правопорядку в суспільстві. З цією метою керівництво Генеральної прокуратури України вживає необхідних організаційних заходів, спрямованих на підвищення ефективності нагляду та реалізації інших функцій прокуратури, здійснює структурні зміни в системі прокурорських органів, посилюючи вимогливість до прокурорських кадрів щодо виконання ними свого державного обов’язку.
2.
Прокуратура в системі поділу державної влади
У нашій країні прокуратура завжди відігравала важливу роль у системі органів, покликаних охороняти права та законні інтереси громадян і держави, вести боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Однак не варто перебільшувати роль прокуратури у забезпеченні законності й правопорядку, так само як і вважати її головним винуватцем порушень за радянських часів. Ця інституція була складовою частиною тієї системи й виконувала лише відведену їй роль. Однак органом позасудової розправи вона не була ніколи.Конституційні зміни щодо функціонального спрямування прокуратури України знову привернули увагу юридичної громадськості до питання про її місце в системі органів державної влади. Нині прокуратура в нашій державі не належить до жодної з гілок державної влади.
Оберіть зручний розмір тексту:
Розвиток наукових поглядів на цю проблематику свідчить про прагнення вчених і практиків «прив’язати» прокуратуру до однієї з визначених у тріаді гілок влади. Так, В. Ломовський [5, с. 34] вважає, що прокурорський нагляд є продовженням законодавчої функції держави. Він посилається на відомий вислів Ш. Монтеск’є про те, що у вільній державі влада має право і повинна розглядати, як саме виконуються створені нею закони. Таким уповноваженим повіреним влади, на думку В. Долежана, є прокурор, який не є самостійним владним органом, а діє за її дорученням та під контролем [2, с. 44]. В. Клочков та В. Рябцев стверджують, що прокуратура діє від імені вищого органу державної влади і це «має бути закріплено в Конституції та організаційно оформлено» [3, с. 41]. Проте ці погляди надалі не було підтримано.
Багато правників вважають, що прокуратура має увійти до складу судової влади, повернутися туди, звідки вона вийшла, тобто до суду. Ця ідея не нова, оскільки під час проведення судової реформи 1864 року прокуратура отримала статус, який М. Муравйов охарактеризував як «постійне державне управління, що складається з ієрархічної системи одноособово діючих посадових осіб, покликаних за службовим обов’язком бути у відведеній їм переважно судовій галузі представниками публічних інтересів та органами уряду. Діючи у такий спосіб, прокуратура займалася переслідуванням публічних злочинів...» [6, с. 2].
Важливо звернути увагу на те, що спроби віднести прокуратуру до судової влади робилися і на законодавчому рівні. Так, у проекті Конституції України, винесеному на всенародне обговорення постановою Верховної Ради від 1 червня 1992 року, розділ про прокуратуру навіть було вже віднесено до глави 21 «Судова влада». Але згодом законодавець відмовився від такого позиціонування прокуратури.
Доцільно ознайомитися з досвідом інших країн, зокрема Російської Федерації. У главі 7 Конституції 1993 року «Судова влада» вміщено статтю 129, відповідно до якої прокуратура РФ становить єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчих прокурорів вищим та Генеральному прокурору РФ.
Висловлювалися пропозиції зробити прокуратуру органом президентської влади, бо її наглядові функції дуже близькі до функцій Президента, а повноваження прокуратури мають допомагати Президенту реалізовувати свої права. Така позиція вочевидь ускладнює додержання принципу розподілу влади, спрямована на концентрацію в руках Президента, по суті, необмеженої контрольно-наглядової влади. До того ж місце Президента в системі розподілу державної влади також залишається невизначеним.
Майже не дискутується питання про приналежність прокуратури до виконавчої гілки влади. І це є безперечним, оскільки підпорядкування прокуратури виконавчій, так само як і судовій владі, може зруйнувати систему стримувань і противаг, що склалася в державі.
Існує також концепція визнання прокурорсько-наглядової діяльності самостійним видом державної діяльності, «четвертою владою». Як зазначає С. Березовська, вперше з обґрунтуванням цієї точки зору виступив 1940 року Г. Петров, який розглядав діяльність держави як єдність чотирьох самостійних форм: законодавчої, виконавчо-розпорядчої, судової та прокурорського нагляду [1, с. 15]. Отже, очевидну розбіжність у кількості форм державної діяльності та видів влади цілком можна подолати за рахунок визнання прокурорської діяльності відповідною (четвертою) гілкою державної влади. Спробуймо розібратися, наскільки переконливими є такі твердження.
У цьому контексті нині науковці виокремлюють такі ознаки гілки державної влади:
1) кожна гілка влади передбачає існування особливих спеціальних та однорідних державних органів, що мають своє місце у цілісному державному апараті та виконують певну роботу з управління державою;
2) державні органи кожної гілки влади є самостійними, виконуючи свої специфічні завдання, вони не підпорядковуються жодним іншим органам;
3) важлива ознака гілки влади – її структурування: це не просто сукупність органів, а структура у державному механізмі;
4) гілка влади – організаційно-юридична трансформація певної функції державного апарату щодо управління в суспільстві;
5) кожній гілці влади притаманні специфічні форми, методи та процедури діяльності. У підсумкові, гілка державної влади визначається як уособлена організаційно-функціональна структура у цілісному механізмі здійснення державної влади.
Наведені ознаки притаманні прокурорській владі, яка за функціональними ознаками уособлює в собі державну владу, складається з централізованої ієрархічної системи спеціалізованих однорідних органів з підпорядкуванням Генеральному прокурору; органи прокуратури діють самостійно та незалежно від інших гілок державної влади; вони структуровані у державному механізмі і є одним із чинників забезпечення системи стримувань та противаг; прокурорська діяльність має специфічні форми, методи та процедури, визначені законом.
Важливим аспектом дослідження місця та особливостей прокуратури серед органів державної влади є проблема взаємовідносин органів прокуратури з іншими гілками влади.
Відносини прокуратури з Президентом і найвищим представницьким органом України характеризуються за критеріями підзвітності й підконтрольності прокуратури. Після внесення 12 липня 2001 року змін і доповнень до Закону «Про прокуратуру» це питання залишилося невирішеним, оскільки про можливість здійснення контролю за прокуратурою з боку парламенту не зазначено ні в нормах Конституції, ні в положеннях цього закону. Не покладено такі обов’язки й на Президента. Певний контрольний вплив на прокуратуру уможливлюється спільним рішенням Президента та Верховної Ради про призначення Генерального прокурора й можливість висловлення йому недовіри парламентом, що тягне за собою відставку Генерального прокурора. Проте запроваджене згаданим законом інформування Генеральним прокурором Верховної Ради про стан законності не може розглядатися як вияв такої підконтрольності. Чинне законодавство виключає також будь-які форми контролю за діяльністю прокуратури з боку народних депутатів, що, зокрема, випливає з рішення Конституційного Суду від 14 квітня 2000 року. На думку М. Косюти, можливість розгляду звернень депутатів із конкретних справ залежно від важливості інформації, яка в них міститься, доцільно залишити на розсуд прокурорів.
Косюта [4] аргументує запровадження «одноканальної» системи контролю за прокуратурою та підзвітність Генерального прокурора. З огляду на унікальний правовий статус Президента як гаранта додержання Конституції, прав і свобод людини та громадянина саме на нього доцільно покласти цей контроль. Пропонуємо закріпити в майбутньому законі про прокуратуру таку норму: «Генеральний прокурор України є підзвітним і підконтрольним лише Президентові України. Він зобов’язаний щороку подавати Президентові України звіт про стан правопорядку та вжиті прокуратурою заходи щодо його зміцнення». У цьому сенсі необхідно підтримати наведені в юридичній літературі пропозиції про покладення на прокуратуру обов’язку здійснювати нагляд за додержанням нормативних указів Президента.
Актуальним є питання про вдосконалення порядку призначення й звільнення Генерального прокурора. Він має призначатися Президентом на строк повноважень останнього. Право дострокового звільнення також має належати Президентові, але за згодою Верховної Ради, що слугувало б додатковою гарантією незалежності Генпрокурора під час реалізації його повноважень. Верховну Раду доцільно позбавити права відправляти Генерального прокурора у відставку шляхом висловлення йому недовіри через відсутність її критеріїв. Правом порушувати щодо нього кримінальну справу доцільно наділити Вищу раду юстиції, а розслідування справи довірити призначеному нею спеціальному слідчому (або слідчим), який не працює на відповідній посаді у правоохоронних органах. Слід надати Президентові право зупиняти повноваження Генерального прокурора у зв’язку з порушенням проти нього кримінальної справи.
Водночас взаємодія прокуратури з органами виконавчої влади здійснюється шляхом участі прокурорів у пленарних засіданнях рад, засіданнях постійних комісій. Чинна редакція Закону про прокуратуру не передбачає права прокурора брати участь в опрацюванні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням і в роботі з роз’яснення законодавства. Це не треба розцінювати як заборону прокурорам займатися цією діяльністю, оскільки вона природно вписується у взаємодію з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування та сприяє реалізації прокуратурою її конституційних функцій.
Особливою формою взаємодії є координація прокуратурою діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, що дістала правову основу в чинній редакції (від 12 липня 2000 року) ст. 10 Закону про прокуратуру. У зв’язку з цим пропонується вилучити із закону ч. 3 ст. 29, де йдеться про узгодження прокуратурою дій правоохоронних органів. Правовідносини у цій сфері визначаються як «організаційно-правоохоронні, багатосторонні відносини з участю прокуратури та інших правоохоронних органів, змістом яких є вироблення і реалізація спільних заходів у межах компетенції кожного з учасників, спрямованих на усунення й попередження злочинних проявів».
У відносинах між прокуратурою та судами потрібно виокремити такі напрями: 1) вплив судів на наглядову та іншу діяльність прокуратури; 2) вплив прокуратури на діяльність судів із здійснення правосуддя; 3) взаємодія прокуратури й судів під час реалізації спільних завдань зміцнення правопорядку. Стосунки судів і прокуратури мають будуватися за універсальною системою стримування й противаг.
Водночас не можуть бути предметом судового контролю процесуальні акти й дії, спрямовані на всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин правопорушень, якщо ними прямо не обмежуються законні права чи інтереси, зокрема, постанови про порушення кримінальних справ. Необґрунтованим втручанням у компетенцію прокуратури є надання суду права скасовувати постанови про відмову в порушенні й закритті кримінальних справ (статті 2361 та 2365 КПК), коли діяльність суду наближається до функції кримінального переслідування.
Особливий статус суддів як представників незалежної судової влади зумовлює певні особливості їх участі в координації діяльності правоохоронних органів. Не будучи ординарними учасниками координації, судді можуть взаємодіяти з прокуратурою та іншими правоохоронними органами у формах, що не обмежують їх незалежності, зокрема шляхом спільного обговорення актуальних проблем застосування законодавства.
Елемент упорядкованості у вирішення пов’язаних із цим питань було внесено змінами до ст. 122 Конституції відповідно до Закону України від 8 грудня 2004 року: установленням порядку, за яким Президент України не лише призначає Генерального прокурора на посаду за згодою парламенту, а й звільняє з посади в такому само порядку.
Ситуація, коли Генеральний прокурор змушений постійно балансувати між Президентом та парламентом і, по суті, перетворюється на заручника різних політичних сил, є неприпустимою. Адже доходить до того, що посаду Генерального прокурора дехто з політиків розглядає як розмінну монету під час розподілу урядових портфелів, попри ту істину, що Генеральний прокурор ніколи не належав і не належить до виконавчої влади.
Насамперед потрібно чітко вирішити, якщо не в Конституції, то у Законі «Про прокуратуру» питання про підзвітність і підконтрольність Генерального прокурора. Таку спробу зроблено в опрацьованому в Генеральній прокуратурі проекті закону «Про прокуратуру» в новій редакції. Відповідно до ст. 15 цього проекту система контролю за діяльністю прокуратури складається з парламентського, президентського і судового контролю. Зауважмо, що про останній можна було б окремо не згадувати, оскільки сфера його застосування досить чітко визначена в спеціальному законодавстві та стосується не лише прокуратури.
Формами парламентського контролю у ст. 16 проекту закону визначено: а) надання парламентом згоди на призначення та звільнення Генпрокурора Президентом; б) висловлення йому недовіри і, як наслідок, відставка з посади; в) щорічне заслуховування інформації про діяльність прокуратури, а також г) створення тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих комісій. А президентський контроль за діяльністю прокуратури має обмежуватися призначенням на посаду й звільненням Генерального прокурора та щорічним заслуховуванням його доповіді про діяльність прокуратури.
Слід зауважити, що призначення на посаду навряд чи можна розглядати як елемент контролю. Інша річ – звільнення Генерального прокурора з посади, в тому числі у формі його вимушеної відставки через ухвалення резолюції недовіри. Інформування парламенту і Президента про діяльність прокуратури також можна розглядати як контроль, оскільки ці процедури, пов’язані з різними формами відстежування стану справ у прокурорській системі і можуть бути підставою для певних організаційних висновків. Те саме стосується й діяльності тимчасових депутатських комісій. Та водночас неприпустимим є давання доручень і рекомендацій та висунення вимог щодо розслідування справ, прийняття наглядових та інших рішень процесуального характеру.
Конституційна доктрина деяких країн Латинської Америки (Нікарагуа, 1987 р.; Бразилії, 1988 р.; Колумбії, 1991 р. тощо) ґрунтується на існуванні чотирьох влад: додатково названо четверту владу, яка виходить від громадян і знаходить своє організаційне вираження у створенні спеціальних виборчих трибуналів (судів). Вони розглядають спори стосовно прямих виборів і діяльності особливих органів «виборчого регістру», що ведуть облік виборців. Є положення про контрольну владу (у деяких країнах Латинської Америки, Азії), за яким запроваджено посаду генерального контролера (генерального державного аудитора) й створено підпорядковані йому органи, а також так зване публічне міністерство (на зразок прокуратури в інших країнах) тощо.
Конституція Венесуели поділяє державну владу на п’ять гілок: законодавчу, виконавчу, судову, виборчу та громадянську. До останньої належить і Публічне міністерство, яке діє на зразок прокуратури і входить до складу Моральної республіканської ради. Моральна республіканська рада та її органи відповідно до Конституції й законів запобігають, розслідують і карають у разі зазіхання на «публічну етику й адміністративну мораль».
Конституція Сполучених Штатів Америки покладає на вищий законодавчий орган – Конгрес – повноваження щодо прийняття федеральних законів, у тому числі й тих, що регулюють організацію й діяльність прокуратури на федеральному рівні.
В англійському законодавстві нині чинними є понад 60 норм, що визначають критерії злочинів, для початку переслідування за якими обов’язково необхідна згода директора Державної служби кримінального переслідування. Скарги на діяльність співробітників служби кримінального переслідування зазвичай розглядає старший співробітник відповідного офісу. Термін розгляду таких скарг має становити не більш як десять робочих днів.
Штат Державної (королівської) служби кримінального переслідування нині нараховує близько шести тисяч співробітників, які працюють у 98 офісах Англії та Уельсу. Понад дві тисячі з них мають звання баристерів та солісіторів. Щороку ця служба розглядає до 1,5 мільйона судових справ.
У Шотландії, на відміну від Англії та Уельсу, вже давно функціонує система органів публічного кримінального переслідування. Її очолюють лорд-адвокат і генеральний солісітор Шотландії, який є і його заступником, а на місцях їх представляють прокуратори-фіскали. Органи публічного кримінального переслідування на свій розсуд приймають рішення щодо доцільності направлення справи до суду й підтримання обвинувачення у справі, розслідування у якій було проведене поліцією. Найскладніші кримінальні справи розслідують прокуратори-фіскали. Обвинувачення у Верховному Суді підтримує генеральний солісітор Шотландії або помічники лорда-адвоката, а інколи в судах округів обвинувачення підтримують прокуратори-фіскали, які діють самостійно під час вирішення багатьох питань. Лорди-адвокати, генеральний солісітор та прокуратори-фіскали можуть брати участь і в процесах із цивільних справ, виступаючи на судових засіданнях.
2.2 § 1. Місце прокуратури в системі органів державної владиПрокуратура України - самостійний централізований орган державної влади, що діє в системі правоохоронних органів держави та забезпечує захист від неправомірних посягань на суспільний і державний лад, права й свободи людини, а також основи демократичного устрою засобами та методами, які передбачено законом. Прокуратура не підпорядковується виконавчій або судовій владі, оскільки її діяльність є елементом системи стримувань і противаг між гілками влади, які формуються та утверджуються в державі після прийняття нової Конституції. "Фундаментальні гілки влади - законодавча, виконавча та судова, які уособлюють єдину державну владу та її поділ, зовсім не виключають можливості існування інших функціонально самостійних правових інститутів. їх наявність визначається реальними потребами побудови правової держави і державно-правового життя суспільства в даний конкретний період, необхідністю демократичних форм контролю гілок влади у випадках, коли їх діяльність не відповідає принципам і положенням Конституції".Проголосивши незалежність, Україна першою серед колишніх республік СРСР 5 листопада 1991 року прийняла Закон України "Про прокуратуру", який було введено в дію 1 грудня 1991 року. Саме цей день відзначають як День працівників прокуратури.Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладено:- підтримання державного обвинувачення в суді;- представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;- нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;- нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.У ст. 123 Конституції України передбачено, що організацію та порядок діяльності органів прокуратури визначає закон. Прийняття Верховною Радою Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" дозволило зняти низку дискусійних питань щодо конституційності деяких норм закону. Зміни в законодавстві, пов'язані з судово-правовою реформою, рішення Конституційного Суду України, накази Генерального прокурора України деталізують компетенцію прокуратури, але без нової редакції Закону "Про прокуратуру" гальмується процес подальшого реформування органів прокуратури.Вступаючи до Ради Європи, наша держава взяла на себе зобов'язання змінити роль і функції прокуратури шляхом перетворення її в орган, який відповідатиме принципам цієї міжнародної організації (висновок і рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України).Проте в цілому діяльність прокуратури України сьогодні ґрунтується на нормативному фундаменті, що поєднує, з одного боку, норми Розділу VII Конституції, які згідно з висновком Венеціанської Комісії, відповідають Європейським стандартам, а з другого - норми Перехідних положень Конституції, які відразу викликали застереження Ради Європи й тому передбачались як тимчасові, але продовжують діяти вже понад 7 років і не мають чітко визначеного обмеження в часі.Невідповідність наявної моделі прокуратури Конституції України та міжнародним нормам і стандартам стосовно її ролі в демократичному суспільстві, насамперед щодо забезпечення прав і свобод людини й громадянина, зумовлюють необхідність імплементації конституційних і міжнародних норм у законодавство України, а також проведення відповідних змін щодо функціонального наповнення діяльності прокуратури.Правоохоронна діяльність прокуратури є елементом утілення обов'язку держави з утвердження та забезпечення прав і свобод людини й несе на собі відбиток історичних традицій здійснення нагляду за виконанням правових норм. Попри все, сьогодні дієвий механізм органів прокуратури є одним з важливих чинників законності та правопорядку, сприяє реалізації принципу верховенства права.Правовою основою організації і діяльності органів прокуратури є Конституція, Закон України "Про прокуратуру", кримінально-процесуальне, цивільно-процесуальне, адміністративне, кримінально-виконавче, господарсько-процесуальне законодавство та інші закони України, а також визнані Україною відповідні міжнародні договори й угоди.Діяльність органів прокуратури спрямовано на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку й має своїм завданням захист від неправомірних посягань на:1) закріплені Конституцією України незалежність республіки, суспільний і державний лад, політичну та економічну системи, права національних груп і територіальних утворень;2) гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права й свободи людини та громадянина;3) основи демократичного устрою державної влади, правовий статус місцевих рад, органів самоорганізації населення.Пріоритетним напрямом діяльності прокуратури є захист прав і свобод людини. Для цього прокуратура має обмежити неправомірну або таку, що межує з правопорушенням, дію певного кола державних органів і посадових осіб передбаченими законом засобами. При цьому органи прокуратури захищають у межах своєї компетенції права й свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак.Оскільки в Україні визнається й діє принцип верховенства права, то цілком природно, що функціонування прокуратури як державного інституту, діяльність її посадових осіб підпорядковано тільки нормативно-правовим актам. Принцип верховенства права передбачає визначальну, провідну роль права в співвідношенні права й політики, права та ідеології, права й економіки.Слід зазначити, що неправомірні рішення, дії чи бездіяльність прокурорів можуть бути оскаржені в судовому порядку. Суд не може відмовити в правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважає, що її права й свободи порушено чи порушуються, створено перепони для їх реалізації чи мають місце утиски прав і свобод (у тому числі з боку органів прокуратури).У Законі України "Про прокуратуру" (ст. 6) закріплено принципи організації та діяльності прокуратури, де зазначено, що органи прокуратури України:1) становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням прокурорів нижчого рівня вищому;2) здійснюють свої повноваження на основі додержання Конституції України та чинних на території нашої держави законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів;3) захищають у межах своєї компетенції права й свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;4 ) вживають заходів щодо усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;5) діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення.Суть принципу єдності полягає в тому, що кожний орган прокуратури, її посадові особи діють у межах своєї компетенції, виступаючи як представники єдиної системи прокурорських органів.Це - важлива структурна ознака, оскільки внаслідок цього забезпечується єдність завдань, що стоять перед прокурорами різних рівнів, загальність методів, форм їх діяльності з основних напрямів роботи, а також засобів реагування на порушення закону. Здійснюючи нагляд за виконанням законів, органи прокуратури вживають заходів щодо усунення порушень закону, поновлення порушених прав і притягнення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення, виходячи з єдності мети й завдань, що стоять перед прокуратурою.Сувора підпорядкованість органів прокуратури по вертикалі, яка ґрунтується на принципі централізації прокурорської системи, є не лише фактором виконавської дисципліни, що само по собі важливо в діяльності прокуратури. Вона гарантує, що будь-який акт прокуратури має відповідати закону, наказам Генерального прокурора. Для скасування незаконного, необґрунтованого рішення, що його прийняв прокурор нижчого рівня, відповідному керівникові органу прокуратури надано право одноособове розв'язати це питання.Незалежність прокуратури означає, що всі прокурори здійснюють свої повноваження незалежно від органів державної влади й самоорганізації населення, політичних партій і громадських об'єднань. Конституційний Суд України визнав, що зі способу призначення Генерального прокурора України на посаду та звільнення його з посади не випливають відносини підпорядкованості органів прокуратури України іншим органам державної влади, зокрема тим, які здійснюють повноваження щодо призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України.Принцип гласності в діяльності прокуратури характеризується тим, що органи прокуратури виконують покладені на них завдання гласно, інформуючи громадян, а також органи державної влади про результати своєї роботи, про стан і додержання законів органами й установами, щодо яких прокуратура здійснює наглядові функції. Цим прокуратура зміцнює правовий порядок, запобігає порушенню прав і свобод людини, сприяє формуванню громадської думки щодо засудження правопорушень і осіб, які їх скоїли, впливає на правосвідомість громадян, підвищуючи їх правову культуру.Для ефективного виконання прокуратурою правозахисної ролі законодавством передбачено гарантії незалежності та повноваження, що значно відрізняють її від інших правоохоронних органів. Втручання органів державної влади, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій та їх представників у діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів або з розслідування діянь, що містять ознаки злочину, заборонено.Вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов'язків або добитися прийняття неправомірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену законом.Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що перебувають у провадженні прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення.Як втручання в здійснення прокурорського нагляду, розслідування злочинів кваліфікуються звернення народних депутатів України, депутатів органів місцевого самоврядування, посадових осіб, представників засобів масової інформації до прокурора з вимогою надати інформацію, що становить службову таємницю або .таємницю слідства, виконати чи не виконати конкретні наглядові чи слідчі дії або здійснити їх всупереч законові.В Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 86 Конституції України та статей 12, 19 Закону України "Про статус народного депутата України" (справа про запити народних депутатів України до прокуратури) зазначено, що народний депутат України не має права звертатися до органів прокуратури й прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками в конкретних справах із питань підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина (або держави в суді у випадках, визначених законом, нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання й досудове слідство, нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних : справах, під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян, а також до слідчих прокуратури з питань досудового слідства в конкретних кримінальних справах.Передбачені законом повноваження прокурора брати участь у засіданнях органів законодавчої і виконавчої влади, а також органів самоорганізації населення є одним із важливих проявів особливого статусу прокуратури в здійсненні наглядових функцій. Разом з тим встановлено заборону прокурору входити до складу комісій, комітетів та інших колегіальних органів, утворюваних радами або їх виконавчими органами.Отже, посідаючи не підпорядковане місце в системі поділу державної влади, прокуратура всю свою діяльність спрямовує на захист передбачених законом прав і свобод громадян та інтересів держави від неправомірних посягань, утвердження принципу верховенства права.
4Початок форми


Кінець форми
Деякі концептуальні аспекти реформування прокуратури україниОстаннім часом у суспільстві, засобах масової інформації, серед
вчених і практиків точиться дискусія про місце і роль прокуратури в системі
державних органів України. Це питання набуло і міжнародного звучання у
зв’язку з прийняттям Україною низки зобов’язань при вступі до Ради
Європи. У цих зобов’язаннях значну увагу приділено прокуратурі,
необхідності коригування її функцій у зв’язку із входженням до
європейського правового простору та конституційним проголошенням
України демократичною правовою державою.
У Конституції України прокуратурі присвячено окрему главу. Проте
Основний Закон держави не дає досить чіткої відповіді на запитання про
місце прокуратури у системі розподілу влади, не розкриває повною мірою
засад її входження у механізм державної влади. На жаль, не усуває цієї
прогалини у повному обсязі й чинний Закон України «Про прокуратуру».
Не дають змістовної та чіткої відповіді як на теоретичні, так і на багато
практичних запитань концептуальні моделі, закладені у нових
законопроектах про прокуратуру. У самих же прокурорських працівників
щодо вирішення цих питань різні погляди.
На сучасному етапі розвитку України, що характеризується значними
змінами в економіці, державному будівництві, правовій сфері, органи
прокуратури перебувають у досить складному становищі, адже в умовах
сьогодення здійснювати нагляд за законністю, боротьбу зі злочинністю та
координувати діяльність правоохоронних органів у цьому напрямі їх
діяльності надзвичайно складно.
Поряд із об’єктивними труднощами наявні ще й інші, пов’язані з
намаганням деяких правознавців, практичних працівників правоохоронних і
судових органів, а також політиків послабити роль прокуратури, навіть
понад те – домогтися ліквідації прокурорського нагляду взагалі. За таких
обставин потрібно чинити рішучу протидію подібним опонентам.
Ще на етапі підготовки проекту Конституції України 1996 року
точилися суперечки щодо того, до якої гілки влади віднести прокуратуру (від
чого залежало і визначення її функцій, і порядок призначення Генерального
прокурора України, й інші питання) – до судової чи виконавчої. Це
питання так і не було вирішено. Не було враховано думку вчених, а також
керівників прокуратури стосовно необхідності збереження за прокуратурою
функцій нагляду та слідства, надання їй права законодавчої ініціативи тощо.
Нині склалася ситуація, за якої стають помітними прорахунки
авторів, які виписували у проекті Конституції України розділ VII
«Прокуратура» і визначили її функції, закріплені в Основному Законі
України. Точаться дискусії, що в умовах поділу влади прокурорські органи
повинні входити до однієї з її гілок і бути в системі судової чи виконавчої
влади. Пропонуються різні варіанти змін до Конституції України щодо
місця, ролі та функцій органів прокуратури в державному механізмі.
Доцільно зазначити, що, на відміну від судових органів, стосовно
яких ще 1992 року Верховною Радою України було затверджено Концепцію
судово-правової реформи, а минулого року видано Указ Президента України
«Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження
справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів», яким
ця Концепція була схвалена, щодо прокуратури, її реформування, чіткого
визначення європейських стандартів її організації і діяльності
офіційних концептуальних документів і досі офіційно не приймалося.
У зв’язку з тим, що в організаційних і функціональних питаннях
прокурорської діяльності ще багато не вирішених проблем, здається,
починати їх вирішення треба було б не з Проекту Закону України «Про
внесення змін і доповнень до Конституції України», а з ретельного опрацювання Концепції реформування прокуратури України із наступним її
розглядом і схваленням на засіданні Верховної Ради України. І тільки після
цього проводити повномасштабне законодавче вирішення реформування
прокуратури. В основу Концепції має увійти все те позитивне, що є у
чинному законодавстві України про прокуратуру, а також основні
положення Ради Європи щодо місця і ролі прокуратури у сучасному
демократичному суспільстві та напрацювання вчених з цих питань,
зокрема і матеріали Міжнародної науково-практичної конференції
«Реформування органів прокуратури: проблеми та перспективи».
Зміни до Конституції України потрібно вносити, але це не варто
робити поспіхом, без належного концептуального опрацювання
проблем реформування прокурорської системи. А затвердження
парламентом Концепції реформування прокуратури стало б вирішальним
кроком у вирішенні багатьох прокурорських проблем на найближчий період
і на перспективу. Це надзвичайно важливо сьогодні, у період
проведення конституційної реформи, масштабних змін переходу нашої
держави від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської. Ці процеси сприяють перетворенню нашої прокуратури у
високодемократичний, дійовий орган захисту прав і свобод громадян,
інтересів держави та суспільства, викоріненню злочинності та досягненню
сталого режиму законності, організація і функціонування якого
відповідатиме вищим європейським і світовим стандартам.
Прокуратура – не політичний орган. Украй неприпустимими
сьогодні є втягування її тим чи іншим методом у політичні чвари, що може
призвести до деформації суті й істинного призначення прокуратури у
демократичному суспільстві, втрати її незалежності, неупередженості та
авторитету. Діючи за принципом рівності всіх громадян перед законом і
керуючись лише нормами права, вона має бути осторонь політичної
відповідальності й ідеологічних тисків. Її працівники повинні уникати
політичних суперечок, у вирішенні правових питань не піддаватися політичному впливу. Вони не мають залежати від політичної кон’юнктури,
нехтувати законністю заради авантюрної політики.
Унаслідок політичного протистояння між керівництвом деяких
правоохоронних органів, що супроводжується політичними
суперечками, необґрунтованими звинуваченнями один одного,
послаблюється така важлива функція прокуратури, як координація
діяльності по боротьбі зі злочинністю, що негативно впливає на
злагодженість та ефективність у забезпеченні законності й подоланні
злочинності. Подібні ситуації в умовах зростання корупції, інших видів
злочинів наносять суттєву шкоду як суспільству загалом, так і окремим
громадянам. Такі ситуації неприпустимі і потребують вжиття відповідних
радикальних заходів.
Як відомо, під час формування коаліції у Верховній Раді (2006 р.)
окремими політичними силами до переліку посад, що підлягали розподілу
між переможцями парламентських виборів, включалася посада Генерального
прокурора України, а деякі глави обласних державних адміністрацій
ініціювали перед Президентом питання щодо погодження з ними призначень
прокурорів областей. Невипадково політичні маніпуляції навколо
прокуратури, практика надання її органам вказівок щодо окремих справ
викликала стурбованість ПАРЄ. Усе це вказує на необхідність законодавчо
забезпечити гарантії незалежності прокуратури від політичного тиску, а
прокурорів – від політичного свавілля.
Одним із шляхів гармонізації законодавства України з міжнародним
правом є імплементація міжнародно-правових норм у внутрішньому
законодавстві. Проте лише цього замало. Потрібно, щоб подібні норми діяли,
безперешкодно працювали. Тут чимала роль здійснення дійового нагляду за
їх правильним і неухильним виконанням. Це стосується, наприклад, законів,
прийнятих у зв’язку з наступним вступом України до СОТ, міжнародних
договорів, які внаслідок згоди Верховної Ради на їх обов’язковість, стали
частиною національного законодавства. Зараз, коли діють перехідні
положення Конституції, цей нагляд мають здійснювати органи прокуратури.
Однак він ще малоефективний. Прокурори погано знають зміст подібних
норм. До того ж не має достатньої кількості видань збірників зазначених
міжнародних договорів. Відсутня наукова методика проведення такого
нагляду тощо. Вирішенню як загальнотеоретичних, так і прикладних
проблем могла б сприяти їх наукова розробка.
В Україні є науковці, здатні розробляти окреслені проблеми. Проте
зусилля їх розосереджені, оскільки не здійснюється необхідна
координація для організації їх плідної роботи. На нашу думку, таку
координацію успішно могла б проводити Академія прокуратури України.
Певний поштовх для вирішення зазначених питань має дати сьогоднішня
конференція, актуальність і користь якої не викликають сумніву.
Історія вчень
§ 4. Ідеї раннього соціалізму: Т. Мор і Т. Кампанелла
Розкута Відродженням і Реформацією політико-пра-вова думка прагнула не тільки дати відповіді на злободенні питання політичного, суспільного і релігійного життя, але і сконструювати проекти ідеального суспільства, організації публічної влади майбутнього. Серед таких проектів у XVI—XVII ст. з´явилися і перші соціалістичні проекти, що відображали споконвічні устремління суспільних низів до соціальної справедливості і рівності, суспільної власності і самоврядування.
Найбільш відомі перші соціалістичні проекти майбутнього створили Томас Мор (1478—1535) у творі «Утопія» (1516) і Том-мазо Кампанелла (1568—1639) у своєму творі «Місто Сонця» (1623). Вони були написані на захист політичної програми гуманістів, їх уявлень про «республіку вчених», але відображали й політичні ідеали соціальних низів.
Автор «Утопії» — англійський правознавець, парламентарій, наприкінці життя навіть лорд-канцлер — на початку твору дає різку критику соціальних і державно-правових порядків сучасної цивілізації. Корінь усіх соціальних зол, на думку Мора, — приватна власність, гострі соціальні протиріччя, панування багатіїв і злидні мас. Вони породжують злочинність, криваве законодавство: суспільство саме створює злодіїв і карає їх. «Справді, — пише Мор, — злодію призначають тяжкі і жорстокі муки, тоді як набагато скоріше варто було б подбати про засоби до життя, щоб нікому не було жорстокої необхідності спершу красти, а потім гинути». Поки існує приватна власність, немає перспектив на видужання суспільства. Вихід один: «повне знищення приватної власності».
Нинішня держава, писав Мор, ніщо інше, як змова багатіїв, що ратують під ім´ям і вивіскою держави про свої особисті вигоди. їх хитрування і стають законами. Звідси складність і заплутаність законодавства, охорона його найжорстокішими покараннями.
«Найкращий стан держави» представлено на о-ві Утопія (від грецьк. — «місце, якого нема»). Це — модернізована республіка за зразком античних чи середньовічних міст-республік, скоріше унітарна, що складається з 54 міст «з однаковою мовою, нравами, установами і законами». Усі посади тут виборні і на певний строк. Філарх обирається від кожних ЗО родин на рік; на чолі кожних з десяти філархів з їхніми сімействами обирається про-тофіларх (транібор) з числа вчених. Вони й утворять міський сенат, очолюваний князем, який також обирається філархами міста з кандидатів, запропонованих народом. Посада князя незмінювана, якщо тільки він не запідозрений у прагненні до тиранії. Найбільш важливі справи міста вирішуються зборами філархів, що доводять суть справи до відома своїх сімейств і потім їх рішення повідомляють міському сенату. «Іноді справа переноситься на збори всього острова». Раз на рік збирається сенат Утопії (по три представника від кожного міста) для обговорення загальних справ держави. Органи влади Утопії здійснюють загальне керівництво народним господарством, освітою і вихованням. Саме тому міський сенат обирається з учених. З їх же числа вибирають послів, духівництво, главу держави.
Для всіх утопійців суспільна праця обов´язкова (6 год. на день). Усі чоловіки і жінки займаються землеробством, ремеслами, змінюючи по черзі заняття і місце проживання (кожні 2 роки — з міста в село і навпаки).
Т. Мор підкреслює демократизм і дружелюбність утопійців. Жоден чиновник не виявляє пихатості і не вселяє страху: «їх називають батьками, і вони поводяться гідно». Там «кожному дозволяється належати до тієї релігії, яка йому подобається; якщо ж він буде намагатися навернути до неї інших, то може влаштовувати це тільки мирним шляхом, силою доказів». На острові панує повна згода, викоренені честолюбство, розбрат та інші пороки, породжені приватною власністю.
Своєрідне і право в Утопії. Панування суспільної власності, дружелюбність і демократизм утопійців пояснюють нечисленність злочинів, відсутність потреби у складному законодавстві. «За словами утопійців, — пише Т. Мор, — усі закони видаються тільки заради того, щоб нагадати кожному про його обов´язок». Крім того, зауважує він, «вони визнають усякий закон тим більше справедливим, чим простіше його тлумачення...Утопійці вважають найвищою мірою несправедливим зв´язувати яких-небудь людей такими законами, чисельність яких перевершує можливість їх прочитання чи їх темнота — доступність розуміння для всякого».
Своєрідне ставлення утопійців до покарань. За словами Т. Мора, вони не тільки відвертають людей від ганьби, але і запрошують їх до чеснот, виставляючи напоказ їх чесні діяння. Тут не мають успіху шукачі посад позбавленням надії на їх успіх. Мор підкреслював першорядне значення громадської думки, морального впливу в арсеналі засобів попередження і припинення злочинів. Утопійці, які вчинили тяжкий злочин, не страчуються, як це було поширено в середньовічній Європі, але навертаються в рабство. Потреба в рабах викликалася необхідністю виконувати різні неприємні роботи — забивати худобу, вивозити нечистоти і т.п., що обтяжують побут щасливих утопійців. Раби поповнювалися не тільки злочинцями, але і військовополоненими чи засудженими до страти в інших державах, викуплених утопійцями. Отже і примусові роботи — більш гуманна міра покарання, ніж широко розповсюджена страта.
До воєн Мор відносився різко негативно. В «Утопії» політиці агресивних феодальних монархів протиставлено миролюбство утопійців, які вважають війну «діянням воістину звірячим». При необхідності вони ведуть лише оборонні війни, захищаючи свою щасливу державу.
Соціалістичні ідеї Т. Мора розвивав Т. Кампанелла. Будучи домініканським ченцем, за участь у підготовці повстання проти іспанського ярма він провів у в´язницях близько 27 років, де і написав у числі інших твір «Місто Сонця».
Суспільний лад Міста Сонця відрізняється зовсім новою організацією державної влади. Тут влада і управління грунтуються на трьох принципах: організація виробництва і розподілу, керування вихованням громадян; першорядну роль у здійсненні влади і управління грають учені; новий суспільний лад вимагає участі народу в управлінні державою.
Вчені і фахівці певних галузей народного господарства, знань чи мистецтв утворюють централізовану ієрархію виконавчих посад. На чолі управлінської піраміди — верховний правитель «Сонце» (Метафізик). Він є главою світської і духовної влади, знаючись у всіх науках, мистецтвах, ремеслах. Його влада не пожиттєва, він може бути змінений солярієм, що перевершує правителя в знаннях, здатності керувати державою. При ньому діють три співправителі — Міць, Мудрість і Любов. Перший відає всім, що стосується війни і миру. Віданню Мудрості підлягають мистецтва, ремесла і науки, посадові особи і вчені, навчальні заклади. Любов керує народженістю, вихованням, сільським господарством і т. п.
Нижче в ієрархічній градації посад займають фахівці, що відають окремими галузями (Агроном, Скотар, Вихователь, Економіст, Геометр, Поет, Астроном і т. д.). Ще нижче — начальники загонів, головні майстри. У них стільки ж посадових осіб, зауважує Кампанелла, скільки ми нараховуємо чеснот — є ще Великодушність, Мужність, Цнотливість, Щедрість, Правосуддя (карне і цивільне), Ретельність, Правдолюбство і т. д. На кожну з посад обираються ті, кого ще з дитинства визнають у школах найбільш придатними для її заняття. Влада посадових осіб спирається на загальну повагу і добровільний послух. Вони міняються з волі народу.
Органи влади і управління в Місті Сонця функціонують на демократичних началах. Двічі на місяць скликається Велика Рада всіх соляріїв, що досягли 20-літнього віку, де обговорюються державні справи, виконання, посадовими особами своїх обов´язків і нові кандидатури. Кожний восьмий день збираються усі вищі посадові особи держави. Відбуваються збори і нижчих посадових осіб для обговорення поточних справ.
У Місті Сонця існують право, правосуддя. За Кампанеллою, закони тут нечисленні, короткі і ясні. Вони усі вирізані на мідній дошці біля дверей храму правосуддя. Тут кожний підсудний старшому начальнику. «...Усі головні майстри є суддями і можуть присуджувати до вигнання, батогів, догани, відсторонення від загальної трапези, відлучення від церкви і заборони спілкуватися з жінками». Імовірно, найбільш складні справи розглядаються в суді. Процес гласний, усний, швидкий, з використанням свідків. Тут переслідуються, пише Кампанелла, невдячність, злість, неповага одне до одного, неправда, лінощі. На відміну від Утопії в Місті Сонця до насильників застосовується страта, діє принцип таліону, але немає в´язниць. Право помилування здійснює Верховний правитель, апеляції про пом´якшення вироків розглядають його співправителі.
За твердженням Кампанелли, солярії багаті й одночасно бідні. Багаті, тому що в них є усе. Бідні, тому що в них немає ніякої власності. Солярії стверджують, пише він, що крайня убогість робить людей негідниками, хитрими, злодіями, а багатство — пихатими, невігласами, зрадниками і т. п. Однак соціальна рівність і свобода людей тут доводиться до зрівнялівки (загальні трапези, їжа й одяг, житла, заняття). Суспільна праця соляріїв займає не більш 4 год. на день. Весь інший час вони присвячують приємним заняттям науками, співбесідам, розвитку розумових і тілесних здібностей. Державний устрій і порядки в Місті Сонця Кампанелла називає «зразком для посильного наслідування».
Висновки
Отже, політико-правова думка епохи Відродження і Реформації відроджувала гуманізм, людський вимір держави, права, політики, релігії. Мислителями XVI—XVII ст. були закладені теоретичні основи концепції прав людини, держава знову, після античності, стала розглядатися як суспільне явище, незалежне від церкви. Розкута Відродженням і Реформацією думка поклала початок теоретичній розробці проблем політики, державного суверенітету, форм держави. Багато програмних ідей тієї епохи одержали розвиток у наступних мислителів.
Час Середньовіччя не вирішував і не вирішив ряд основних проблем — політичного відчуження народу від держави, пріоритет права в управлінні суспільством, співвідношення приватного і публічного права, форм власності, механізм реалізації прав людини, подолання антагонізмів у суспільстві й ін., у початковому виді вирішених, теоретично і практично, в античних державах. У пізнє Середньовіччя політико-правова думка лише намітила тенденцію переходу від станового до громадянського суспільства. Спроби ранніх соціалістів теоретично радикально вирішити ці проблеми в утопічних проектах Т. Мора і Т. Кампанелли лише вказали альтернативу суспільного розвитку, типові пороки суспільства і держави Середньовіччя. При всьому демократизмі їх доктрин вони продемонстрували в той же час небезпеку суспільного нівелювання особистості в умовах суспільного виробництва і розподілу, установки на аскетизм, авторитарність і байдужість до правових умов розвитку людини. В обох проектах домінують інтереси держави.
Проекти суспільної організації виробництва і споживання згодом прислужаться джерелом комуністичних вчень.

Приложенные файлы

  • docx 20297692
    Размер файла: 83 kB Загрузок: 0

Добавить комментарий